Acceso a mercados cárnicos de la Unión Europea:

¿ Que negociar, más cuota o menos tarifa extra cuota?

Ing. Juan Manuel Murguia

1 - Introducción

Actualmente el MERCOSUR está negociando con la UE un acuerdo de libre comercio. Los sectores agrícolas son sectores sensibles de la economía de los países europeos, por lo que en un proceso de liberalización comercial con nuestra región se verán afectados negativamente  y presionarán a sus gobernantes para bloquear  avances en ese sentido. Es de esperar por lo tanto, como ocurrió con el reciente acuerdo de Libre Comercio Chile-UE, que la apertura de mercados no sea total, fundamentalmente en los mercados agrícolas en donde seguirán existiendo las cuotas tarifarias. Considerando lo anterior, el acuerdo de “Libre Comercio” MERCOSUR-UE no será un camino fácil y rápido, sino que estará pautado por un complejo proceso de negociación sector a sector  (o incluso producto a producto en sectores sensibles) en donde específicamente para los sectores agrícolas lo que se estará pactando será una combinación de ampliación de cuota y reducción de tarifa (extra e intra cuota).

En el proceso de negociación será necesario para los respectivos boques comerciales saber de antemano que efectos tendrán los posibles escenarios que se están discutiendo para poder tener un fundamento científico a la hora de decidir. Esa información se puede obtener mediante modelos económicos de distinto tipo (de equilibrio parcial, general, o econométricos), de los cuales en los últimos años se han desarrollado varios aplicados específicamente al acuerdo de libre comercio MERCOSUR-UE,  para analizar de manera agregada los efectos en el conjunto de la economía en algunos casos y de manera más detallada los efectos en algunos sectores en particular en otros. Todos ellos tienen incorporadas la existencia de las cuotas tarifarias. En el anexo (Tabla 3) se puede observar una clasificación de los trabajos existentes y en desarrollo (EU-MERCOPOL) al respecto que se enfocan en los sectores agrícolas.

2 - Las Cuotas Tarifarias

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El mercado mundial de productos cárnicos de alta calidad está restringido. Las restricciones de dicho mercado así como de los demás mercados agrícolas, antes absolutas (ej. cuotas), se convirtieron en relativas luego de la finalización del Acuerdo Agrícola de la Ronda Uruguay en el año 1995 (AARU), como una forma de eliminar las barreras no arancelarias. Se desarrolló para ello una nueva modalidad de protección comercial: las cuotas tarifarias (TRQs -Tariff Rate Quotas-). Estas consisten en un sistema de tarifas escalonadas, siendo lo más común una primera tarifa baja, y a partir de cierta cantidad (la establecida por la cuota) una segunda tarifa que en muchos casos llega a ser prohibitiva, impidiendo el comercio más allá de la cantidad estipulada en la cuota.

Gráfica 1 . Mercado con cuota	Gráfica 2. Mercado con TRQ

En la Gráfica 1 se observa el efecto sobre la función de oferta de la existencia de una cuota de importación. La función O, es la función de oferta con libre comercio, la función O’ es la función de oferta con un arancel –es igual a la O pero desplazada hacia arriba en el monto de la tarifa t1, ej. si para vender una cantidad determinada era necesario un precio de 10, si el país importador aplica una tarifa de $2, será necesario que los consumidores paguen 12 (10+2) para que el ofertante siga ofreciendo la misma cantidad que antes- y la función OQ es la función de oferta con cuota de importación -que es igual que la O’ hasta el nivel de la cuota Q y en el nivel de la cuota es vertical ya que no importa cual sea el precio de mercado no se podrá vender más al país importador que lo que la cuota estipula-. En otras palabras: la cuota a la importación es una pared insuperable.

En la Gráfica 2 se observa el efecto sobre la función de oferta (O’) de la existencia de una cuota tarifaria (TRQ). La función O’ es la misma función de oferta con un arancel que en la Gráfica 1 y la función OTRQ es la función de oferta con cuota tarifaria –que es igual que la O’ hasta el nivel de la cuota Q y en el nivel de la cuota tarifaria pega un salto hasta el nivel de precio con tarifa extracuota (P + t2), pudiéndose importar esta forma por fuera de la cuota pero pagando un arancel mayor. En otras palabras: la TRQ es un escalón factible de ser superado, dependiendo de la altura del mismo. Eso hizo que fueran ampliamente adoptadas al finalizar el AARU.

Las cuotas tarifarias fueron aplicadas en 35 países, entre ellos los miembros de la OECD, y pasaron el astronómico número de 1370 en los más diversos productos agrícolas, de las cuales el 18% son de carne. La idea era que se pudiera dar una transición suave hacia el libre comercio protegiendo a los países importadores de un aumento acelerado de la importaciones mediante la existencia de la segunda tarifa elevada (un escalón alto). El problema fue que las condiciones para el cálculo de la tarifa equivalente a las restricciones no arancelarias existentes anteriormente permitía cierta holgura a los países importadores, lo que llevo a una “tarificación sucia” causando que la mayoría de las segundas tarifas fueran redundantes (las cuotas se tenían que pasar a un equivalente de TRQ: era necesario calcular distancia al escalón (tamaño de la cuota) y altura del mismo (valor de la segunda tarifa –extracuota- por encima de la primera –intracuota-).  En la práctica pocos productos lograron superar en sus importaciones las cantidades del primer escalón tarifario.

3 - El caso de las cuotas en el mercado de carne

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La UE y Estados Unidos son los dos destinos más importantes de las exportaciones de carne bajo el régimen de cuotas tarifarias, aunque con una gran diferencia: las cuotas de la UE son en volumen la cuarta parte de la cuotas de Estados Unidos y el nivel de tarificación es 3 veces superior en el arancel intracuota y 4 veces superior en el extracuota que el de Estados Unidos. La UE-15 tiene el 6% del total de TRQs y los nuevos miembros ingresados en el 2004 el 18%; y a pesar de la poca apertura comercial existente, la UE representa el 35% de la demanda de exportaciones de productos agrícolas del MERCOSUR.

Aunque existe la idea de que los productos agrícolas son commodities, en realidad presentan un patrón de comercio fuertemente intraindustrial típico de los bienes diferenciados. Es así que la UE representa el 8% de las importaciones mundiales de carne y 11% de las exportaciones (extra UE); y Estados Unidos importa el 11,5 % de su consumo y exporta el 8% de su producción (año 2002). Casi el 70% de las importaciones de carne en la UE ingresan dentro del sistema de cuotas (más del 50%  de las cuotas no opera con holgura), lo que da una idea de que el escalón de la segunda tarifa es muy grande.  Por otro lado, la renta de las cuotas quedan en gran medida en la UE ya que sólo el 11% de las cuotas se asignan a los exportadores.

Como se mencionó anteriormente los aranceles extracuota suelen ser muy elevados, pero en el caso de la UE lo niveles llegan a valores sorprendentes, cercanos al 100%. Los intracuota son cercanos  al 19%. A pesar de lo alto del arancel extracuota todos los países del MERCOSUR exportan fuera de la cuota, aunque en muy pequeñas cantidades, a excepción de Brasil que supera en más de 10 veces el volúmen de su cuota. En el caso de Estados Unidos la situación es diferente con un arancel extracuota del 26,4% e intracuota equivalente (ya que en realidad es un específico) al 7%, lo que en parte explica que Uruguay esté actualmente exportando más de 13 veces la cuota de 20000 tt. aún no habiendo finalizado el presente año.

Tabla 1.  Volúmenes de cuotas de Hilton y cuota de importación en USA

4 - Tipos de cuotas de la UE

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Hay tres cuotas relevantes en el mercado de carne europeo (Tabla 2). La primera, la de carne  de alta calidad llamada Hilton, asignada a los países exportadores, paga un 20% de arancel (impuesto a las importaciones) intracuota y un 12,8% más un arancel específico (específico porque se cobra por unidad de producto  y no depende del valor del mismo, aumentando proporcionalmente más el precio de los productos de menor valor) de 3,04 euros por kilo de carne  por fuera de la cuota. La segunda, la de carne industria congelada llamada Bilan, asignada a los importadores -quienes pueden elegir de que destino comprar-, paga un 20% intracuota y un 12,8 % extracuota más 1,41 a 3,04 euros por kilo. La tercera, la de carne congelada, llamada cuota GATT asignada a los importadores, paga también 20% intracuota y 12,8% extracuota más un específico de 3,401 euros por kilo. En los tres tipos de cuota el efecto del impuesto específico es devastador, explica el 80% de la barrera comercial.

Tabla 2 . Características de las distintas cuotas de importación de carne de la UE

El impuesto especifico es un tipo de impuesto que afecta duramente a los países exportadores en los períodos de bajos precios, impidiendo el ingreso masivo de carne a la UE y agravando el problema de variabilidad de los precios agrícolas. Por ejemplo, si los cortes Hilton caen de 7 a 3,8 dólares /kg FOB, se pasaría de un impuesto ad valorem equivalente fuera de la cuota de 56% a 93%.  Esto también quiere decir que con los aranceles existentes muy pocos cortes pueden ser vendidos fuera de la cuota, ya que para que la barrera comercial sea más baja y el producto por lo tanto pueda ser competitivo, sólo cortes de muy alto valor podrán exportarse. Como una res tiene una proporción fija de los distinto tipos de corte, para aumentar la oferta de cortes de muy alta calidad es necesario colocar una gran cantidad de cortes de menor calidad en otros mercados y aumentar mucho la faena, lo que genera una mayor barrera comercial al incremento de las exportaciones a la UE (¿a quien le vendo el resto de los cortes?) impuesta por las restricciones tecnológicas del negocio del “desguasado” de las media reses (proporciones fijas de los distintos productos).

5 - Efectos de la liberalización de la cuota en la UE.

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Un punto inicial a considerar, para analizar lo que pueda llegar a ocurrir con  acuerdo de liberalización comercial con la UE,  es que los bienes agrícolas son bienes que presentan la particularidad de que la demanda de los mismos es poco sensible a las variaciones de precios (demandas poco elásticas). Esto significa que frente a una caída importante de los precios en un mercado protegido la cantidad total demandada de estos bienes aumenta muy poco. En el caso de la carne y de Europa en particular, la mayor parte de la población no tiene problemas para saciar sus necesidades alimenticias y la participación en el ingreso de los gastos  en alimentación es pequeño. Dicho de manera más explícita: los europeos tienen dinero para comer casi  toda la carne que se les da la gana y por lo tanto si está más barata relativamente poco más comprarán.

Lo anterior lo saben los productores europeos y por ello se oponen tanto a la apertura comercial: son poco competitivos comparados con el MERCOSUR y al caer los precios se quedarán con una menor participación en el mercado. Este razonamiento es corroborado por estimaciones econométricas presentadas en la Asociación Europea de Economistas Agrícolas realizada en Agosto de 2005: la elasticidades precio de la demanda de importaciones de corto y largo plazo no son significativamente desde el punto de vista estadístico distintas de cero (no van a consumir más carne si la carne baja de precio) y sólo la elasticidad ingreso de largo plazo es distinta de cero (si el ingreso de los europeos aumenta de manera permanente un 10% el consumo de carne aumentará un 1,7%, o sea casi nada).

En relación a la demanda de la UE de productos cárnicos del MERCOSUR, se estimó la elasticidad precio para los distintos países para varios productos y se encontraron comportamientos diferenciales. En el caso de la carne, Brasil presenta la mayor elasticidad (en términos absolutos de 1,47en el corto lazo y 3,78 en el largo), lo que significa que si disminuye el precio un 10% (por ejemplo por tener menos impuestos al entrar a la UE) su demanda aumentará un 37,8% en el largo plazo. Para el caso de Uruguay, la respuesta es menor, sólo un 6,8% en el largo plazo frente a una rebaja del 10% del precio. Esto significa que aunque las importaciones son relativamente insensibles a los precios, luego de que se define el gasto total en importaciones, los importadores buscan el producto más barato, por lo que la competencia entre exportadores es inevitable. Las diferencias en elasticidades también señalan que los importadores discriminan el producto por origen. En resumen, si aumenta la importación de carne a la UE, los precios caerán, los países del MERCOSUR exportarán más y la participación relativa (market share) de Uruguay en las compras de carne de la UE al MERCOSUR disminuirá: los importadores europeos preferirán más aumentarle las compras a Brasil que a Uruguay (la razón puede ser que el producto de Brasil es un bien no tan diferenciado como el uruguayo –por eso la mayor elasticidad precio- o que la capacidad negociadora de Brasil es mejor).

En otro estudio (Berretoni, D. y Cicowiez, M.), se utilizó un modelo de equilibrio general multiregión, que permite considerar todos los efectos en la economía (los efectos que tiene el aumento del producto de un sector sobre los demás sectores de la economía). En este caso las estimaciones de aranceles extracuota de la UE dan resultados muy elevados: 92,4% de arancel equivalente para el caso de Uruguay, 99,1% para Brasil y 81,7% para Argentina.

Berretoni y Cicowiez diseñaron tres situaciones posibles de apertura comercial  y analizaron los efectos de las mismas. Una primera situación en la que se da una baja de los aranceles extra cuota para los países del MERCOSUR de un 35%, muestra un incremento de la producción y  la exportación de todos los países del MERCOSUR.  Brasil es el que incrementa más tanto sus exportaciones totales (250%) como sus exportaciones a la UE (355%), coincidiendo con los resultados del estudio europeo. Por su parte, Uruguay  también, aunque en menor medida, aumenta sus exportaciones totales (81,7 %) y a la UE (281,5%); y  a su vez es el país que relativamente aumenta más su producción (26,4%). Una segunda situación, en la que se da un aumento del volumen de la cuota para todos los miembros del MERCOSUR  de un 35%, muestra una respuesta similar a la anterior pero mucho más atenuada, Uruguay aumenta sus exportaciones a todo destino, pero sólo un 20,8%, aumenta sus exportaciones a la UE, pero sólo un 72,9% y aumenta su producción pero sólo un 6,7%. En conclusión, tomando en cuenta los escenarios 1 y 2, es preferible una reducción del 35% del arancel extracuota que una duplicación del volumen de la cuota. 

Un último estudio que vale la pena mencionar es un modelo de equilibrio parcial (Cicowiez, M. y Galperí, C.) que incluye a la UE, los miembros del MERCOSUR, USA y Australia y NZ con datos del año 2003 y modela dos tipos de carne: la de la cuota Hilton y la de la Bilan-GATT. En este caso se plantean también 3 escenarios, un aumento del 100% de la cuota, eliminación del 100% del arancel intracuota, y reducción a la mitad del arancel extra cuota. Según este trabajo es un poco mejor el escenario uno que el tres, contradiciendo los resultados del modelo anterior.

6 - Conclusión: ¿qué buscar en una negociación      con la UE?

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Lo que los negociadores en el área agrícola el MERCOSUR buscarán será una mayor apertura agrícola, vía ceder en la apertura de sectores sensibles del MERCOSUR. Básicamente deberán saber si pujar por obtener una mayor cuota, un menor arancel extracuota o una combinación de ambas. Las preguntas que se harán serán del tipo: ¿Qué es mejor para nosotros duplicar la cuota o disminuir a la mitad el arancel extracuota? o ¿Será mejor aceptar una rebaja  promedio menor de la tarifa extracuota a cambio de que esta tarifa pase de ser específica a ser ad valorem para poder colocar cortes de menor valor? . Obtener las respuestas requiere un fundamento científico necesario para saber que nos ofrecen. La modelación precisa es fundamental para tener resultados confiables en los que basarse, y a veces distintos modelos pueden dar resultados opuestos causados por una modelación no muy afinada (a mayor nivel de detalle más costoso el modelo).

Dado que los modelos de Cicowiez dan resultados opuestos, basado en el comportamiento del mercado estadounidense de importaciones  de carne, en el que existe una tarifa extracuota baja, y en las especificidades técnicas de la producción de cortes cárnicos (proporciones fijas de cada corte) me inclino a pensar que entre duplicar la cuota a la UE o bajar a la mitad el arancel extracuota, será mejor para el MERCOSUR y Uruguay en particular el segundo camino. Si pretendemos llegar lejos es preferible un escalón cercano a una pared más lejana.

Este tema es una cuestión aún no resuelta y varios puntos deben ser tomados en cuenta a la hora de realizar futuros trabajos científicos. Un tema crucial es el de las elasticidades cuando hay cuotas que están operativas, otro tema es el de la tecnología de proporciones fijas en la fase industrial y un último tema es el del cambio técnico en la fase primaria. En el primer tema, el estudio europeo presentaba una elasticidad precio de la demanda de importaciones de carne en Europa como muy inelástica. El problema en este punto es que las estimaciones de las elasticidades son poco confiables en el sentido de que al existir una cuota operativa (y en el caso de la UE el 70% de las importaciones son vía cuota) puede variar mucho el precio y  la cantidad importada incluso no variar nada si el precio está en el rango de (P + t1 ) a (  P + t2 ) de la Gráfica 2, por lo que las elasticidades siempre van a estar subestimando la respuesta de los países exportadores. En el segundo tema, el trabajo de Cicowiez y Galperín toma en cuenta un solo producto que no es homogéneo por lo que introducen elasticidades de transformación de destinos,como forma indirecta de tomar en cuenta que hay distintos tipos de carne, en el entendido de que los productos que se exportan a algunos destinos no son los mismos que se exportan a otros. El problema en este punto es que no toma en cuenta explícitamente la existencia de varios productos cárnicos que son generados en proporciones fijas (ej. al producir un trasero se produce también un delantero que hay que vender), por lo que le puede estar dando menos rigidez a la producción de carne de la que relativamente tiene, fundamentalmente si consideramos cambios drásticos en los precios relativos de los distintos cortes. El último tema es el de no modelar explícitamente el sector primario y suponer elasticidades oferta constantes, lo que leva a que los análisis de cambios de política comercial sean sólo confiables en un entorno cercano a la situación inicial de equilibrio. La causa de la anterior afirmación es que si los cambios de política varían drásticamente los precios relativos entre destinos y fundamentalmente entre insumos y producto es factible que la tecnología productiva actualmente aplicada cambie y las elasticidades estimadas ya no representen la nueva situación existente (ej. pasar de sistema de producción puros pastoriles a sistemas de producción con grano). Estos tres puntos anteriormente indicados hacen necesario pensar para estos casos en modelos más desagregados, con un conocimiento más detallado de la tecnología y alternativas de producción, en el espíritu del modelo CAPRI europeo utilizado en el proyecto EU-MERCOPOL.

Tabla 3 . Listado breve de  trabajos analizando el impacto del acuerdo de Libre Comercio UE MERCOSUR en los mercados agrícolas

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