EL RELANZAMIENTO DE LAS NEGOCIACIONES MERCOSUR-UNIÓN EUROPEA: LOS DESAFIOS Y OPORTUNIDADES DE LA ASOCIACIÓN ECONÓMICA BIRRREGIONAL

Antonio Donizeti
Especialista Regional en Políticas y Comercio

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Después de 6 años de estancamiento  fueran finalmente retomadas las negociaciones de un acuerdo de asociación económica entre la Unión Europea (UE) y el MERCOSUR (MS).  Esto fue unos de los resultados de la última  cumbre  entre la UE y América Latina y el Caribe (ALC), llevada a cabo en último mes de mayo en Madrid.  Esto seguramente es uno los acuerdos más largamente negociados entre dos bloques regionales, pues las conversaciones bilaterales sobre el tema ya llevan casi 15 años, aun que formalmente se hayan iniciado recién en el año 2000.  La Ronda Doha de negociaciones multilaterales de la OMC que es bastante criticada por su  larga duración de  8 años, es casi una niña comparada con su homóloga adolescente birregional. Es importante subrayar los diferentes contextos en que se  iniciaron las negociaciones, su paralización en 2004 y su reinicio ahora.

1. El inicio de las Negociaciones

Las negociaciones  del Acuerdo UE-MS empezaron formalmente en  2000 y su inicio estuvo condicionado por dos grupos de factores. Primero, por la falta de avances de las negociaciones a nivel multilateral. Hay que mencionar que después de la conclusión de la Ronda Uruguay en 1994 y partiendo de la evaluación de que los resultados del primero y hasta ahora el único acuerdo de OMC fueron muy modestos,  los países habían intentado iniciar una nueva ronda de negociaciones ya en 1999 en la conferencia Ministerial de la OMC en Seattle. Pero la conferencia fue un fracaso y no se logró éxito en el lanzamiento de un nuevo ciclo de negociaciones multilaterales.  Esto solamente fue posible después del 11 de septiembre en Estados Unidos que generó la energía política necesaria para en 2002, en Doha, impulsar nuevas negociaciones multilaterales.

En este interregno entre la conclusión de la Ronda Uruguaya y el lanzamiento de la nueva Ronda, los Estados Unidos impulsaron fuertemente a nivel regional las negociaciones para la formación del Área de Libre Comercio de las Américas – ALCA, una osada propuesta  de integración continental de los 34 países  del hemisferio, con excepción de Cuba.  La UE, temerosa de perder espacio económico y político a favor de los Estados Unidos en los mercados latinos americanos en caso de concretización del acuerdo hemisférico, hizo en julio de 2000 en la 5ª. Reunión del Comité de Negociaciones Bi-regionales UE-MS  una propuesta concreta de desgravación arancelaria que dio inicio formalmente al proceso de intercambio de listas de ofertas. La propuesta de la UE en esta ocasión era la formación también de un área de libre comercio.

Sin embargo, las negociaciones del ALCA fracasaron en 2002 después que Brasil y EUA asumieron la copresidencia del proceso negociador. Ambos países  fueron incapaces de liderar a los demás países del hemisferio en función de un proyecto mínimo de integración. Los cambios políticos en Brasil y Argentina jugaron un papel importante en la paralización de proceso negociador. El fracaso de las negociaciones del ALCA también impactó en las negociaciones del MS con la UE. Sin la presión de las negociaciones del ALCA y con una nueva ronda de negociaciones multilaterales ya en andamiento – la Ronda Doha fue finalmente lanzada en 2002 en Doha – los negociadores europeos perdieron el sentido de urgencia. Además, la adhesión en este periodo de 10 nuevos miembros del este europeo al mercado comunitario, algunos con fuerte base agrícola, introdujeron nuevos obstáculos a las  ya difíciles  negociaciones  para la ampliación del acceso a los mercados de los productos agropecuarios del MS, la principal demanda del bloque.

1. El Estancamiento en 2004

A partir del 2003 la UE ya había reducido su grado de ambición con el acuerdo y ya no hablaba más  de un  acuerdo de libre comercio con el MS, sino  de un acuerdo de  asociación económica. Esto quitaba a los europeos  la obligación de incluir en su lista de desgravación arancelaria con el MS el grueso del volumen del comercio, representado por aproximadamente el 90% de las líneas arancelarias. Además,  con el avance de las negociaciones en la Ronda Doha, la UE siempre mencionaba que las eventuales concesiones agrícolas a los países del MS tendrían  que ser descontadas en su oferta agrícola multilateral, ya que no podrían  pagar dos veces por sus concesiones agrícolas. O sea, la oferta europea estaba basada en el principio del single pocket.

Por otro lado, además de exigir de los europeos una liberalización más amplia y rápida para el acceso de los productos primarios y procesados, el Mercosur pasó a demandar la eliminación de los subsidios a la exportación y los subsidios domésticos.  Esta exigencia, la misma hecha en las negociaciones del ALCA, fue prontamente rechazada por la UE, que solo admitía estos temas, llamados  sistémicos, en un contexto multilateral, donde podría negociar con Estados Unidos. El propio sector privado agrícola del Mercosur había manifestado que el objetivo principal del acuerdo era el acceso a los mercados, y que los subsidios a las exportaciones y la producción doméstica  podrían perfectamente considerarse en el contexto negociador multilateral.

En el proceso de intercambio de sus listas de ofertas, la UE requería una mayor apertura en materia industrial, de servicios y de compras gubernamentales por parte del MERCOSUR, en especial en el sector automotriz. En cierta medida, la mayor reticencia del MERCOSUR  para liberalizar estos sectores se explica por la mayor complejidad y desarrollo de esas actividades respecto de otras economías de ALC que ya suscribieron acuerdos con la UE. Además, la incapacidad demostrada por el  MERCOSUR  para firmar acuerdos relevantes con otros socios comerciales, incluyendo el área industrial,  ha perjudicado considerablemente una mayor inserción internacional competitiva del bloque.  Al no haber negociado el MERCOSUR  un TLC con Estados Unidos u otras economías donde estos sectores son altamente competitivos – como sí es el caso de Chile, México y los países andinos y centroamericanos -  el costo de la apertura es potencialmente más elevado.

Hasta  ese entonces, el MS proponía desgravar  77% de las importaciones desde la UE excluyendo entre otros sectores a la industria automotriz. La oferta europea incluía la liberalización de 93% de las compras al bloque sudamericano, pero muchos productos donde el MERCOSUR  tiene mayores ventajas comparativas (productos agroalimentarios  primarios y procesados) quedaban al margen. La falta de flexibilidad de ambos bloques en mejorar sus ofertas hizo con que las negociaciones fuesen suspendidas en 2004.

1. El Relanzamiento en 2010 en una Nueva  Modalidad

En 2010, sin embargo, se reactivaron una vez más las negociaciones birregionales y en la Cumbre de Madrid del último mes de mayo se relanzaron formalmente las negociaciones. El contexto ahora es otro. Este nuevo impulso se inserta en un contexto en que debido al completo estancamiento de las negociaciones de la Ronda Doha, han proliferado los acuerdos bilaterales de alcance más limitado. La UE ha sido protagónica en estos tipos de acuerdo. Solamente en la Cumbre de Madrid la UE anunció la conclusión de negociaciones con el Mercado Común Centro Americano-MCCA (Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua) y con Colombia y Perú. El acuerdo con el MCCA fue el primero firmado por los 27 países de la UE con una región.

Estos acuerdos firmados en la Cumbre de Madrid inauguran un nuevo paradigma de acuerdos por parte de la UE. Son parte de una nueva modalidad europea de inserción internacional caracterizada por un progresivo abandono del trato especial que ofrecía unilateralmente a sus ex colonias. Este trato unilateral siempre ha sido bastante criticado por la demás países  de ALC que han sido discriminados por las preferencias unilaterales que han sido otorgadas por la UE a los países del Caribe, que junto con otras economías de África y el Pacífico, integran el grupo ACP, y las demás economías latino americanas que no gozan de estas preferencias. Esto, incluso,  ha generado  un  conflicto de posiciones entre los países caribeños y demás países latinoamericanos en las negociaciones de la OMC. Los países caribeños siguen defendiendo su acceso preferencial al mercado europeo y alegan que la extensión de esas concesiones podría provocar una erosión de sus preferencias y afectar sus economías.  Los demás países latinoamericanos han argumentado que esas  preferencias unilaterales son discriminatorias respecto a terceros países.

Lo que se ve es que la UE viene gradualmente  abandonando el esquema de preferencias unilaterales y las reemplaza por sistemas de concesiones recíprocas en nuevos Acuerdos de Asociación Económica (EPA, por su siglas en inglés). En este nuevo  marco planteado por la UE,  los acuerdos firmados o en negociación entre economías latinoamericanas y la UE exceden el ámbito económico y comercial e incluyen un capítulo político y otro de cooperación.

En el  campo comercial, la  apertura es recíproca y se  establecen derechos y obligaciones para ambas partes. El objetivo principal en este ámbito es alcanzar la liberalización progresiva y recíproca del acceso a los mercados para los bienes (agrícolas e industriales), servicios y compras gubernamentales.   Además,  los EPA están basados en esquemas regionales preexistentes (MCCA, CARIFORUM, etc.), en lugar de hacerlo individualmente con cada uno de los países. Esta modalidad ha presentado numerosas dificultades a los bloques latinoamericanos, en parte por las limitaciones propias de la integración de cada uno de ellos, que impiden encarar de manera conjunta una negociación de esa envergadura.

Vale la pena comentar dos ejemplos sobre esto. El primero se refiere al MS. La UE siempre ha insistido que quiere negociar con el bloque sudamericano en una condición de espacio económico común, donde las preferencias eventualmente otorgadas por el bloque permitan que los bienes importados de la UE transiten libremente en todos los países de la región, como sería lógico.

Sin embargo, el MS no solucionó hasta ahora  el tema de doble imposición del Arancel Externo Común – AEC. Los países del bloque no se han puesto de acuerdo sobre este tema y tampoco sobre la distribución de la renta aduanera.

Otro ejemplo es el caso de la Comunidad Andina de Naciones,  donde las diferencias llegaron a tal punto que la UE accedió a negociar individualmente con Colombia y Perú debido al hecho de que el conjunto de los países del  bloque andino no lograron un acuerdo sobre una propuesta común a la UE. En el ámbito político, estos acuerdos buscan fortalecer el diálogo a través de los valores democráticos, el respecto de los derechos humanos, la libertad de las personas y los principios del estado de derecho.

El relanzamiento de la negociación UE-MS, además de las tradicionales declaraciones de ambos bloques sobre el interés reciproco en profundizar los lazos históricos de  amistad y cooperación que unen a los dos socios, responden actualmente a dos imperativos económicos.

El primero se vincula a las dificultades de avanzar en las negociaciones en el ámbito multilateral con el estancamiento de la Ronda Doha. Debido a falta de avances en el contexto multilateral, la UE, que ya tiene dos Acuerdos de Asociación en la región (Chile y México), viene impulsando iniciativas de asociación comerciales con todos los bloques regionales en ALC. Se destacan en particular los acuerdos con el CARIFORUM, firmado en 2008 pero con su implementación aun pendiente, con la CAN, cuyos primeros acuerdos fueron firmados con Colombia y Perú, con MCCA, cuyas negociaciones fueron concluidas en la última cumbre y ahora siguen para aprobación legislativa, y con el MS.

El segundo imperativo se vincula con el hecho de que la importancia relativa de la UE se encuentra amenazada por el peso creciente de China en la economía regional. El país asiático ha ganado relevancia cono socio comercial de ALC (recientemente China se ha convertido en uno de los tres principales socios comerciales de Chile, Brasil, Argentina, Perú, Colombia y Venezuela) y ha firmado tratados de libre comercio con Costa Rica, Chile y Perú y se encuentra negociando un Acuerdo similar con Colombia.

1. Importancia del Comercio Birregional

Sin embargo, la UE sigue siendo el principal socio comercial de MS, siendo responsable por 22,2% del  total de las exportaciones y por 20,2% de las importaciones de la UE (ver Cuadro). El flujo de comercio (exportaciones e importaciones) del MS está por encima del promedio de ALC y las cifran indican que el MS, a pesar  de no tener aun un acuerdo de liberalización comercial en marcha con la UE,  es  su mayor socio comercial en ALC, tanto en términos relativos como absolutos.  En 2008 las exportaciones del MS a la UE representaron 47,3% de las exportaciones totales de ALC y las importaciones desde la UE un 34,4% de las importaciones totales de ALC.  En 2008, el MS registraba un superávit con la UE de US$ 13.000 millones, resultante de exportaciones por US$ 61.000 e importaciones de US$ 48.000 millones.

Estos datos muestran que la UE es un socio clave para los países del MERCOSUR, no solamente como destino para las exportaciones y proveedor de las importaciones, sino también como origen de inversiones. Vale la pena mencionar que las inversiones europeas en el MERCOSUR suman 165.000 millones y sobrepasan las inversiones europeas en China, India y Rusia juntas.

Es importante mencionar que este flujo de comercio podría ser  incrementado como resultado de un futuro acuerdo y la experiencia de otros países que ya firmaron acuerdos con la UE lo ha demostrado. En el caso del México,  que fue el primer país de ALC que firmó un acuerdo con la UE, desde la implementación del Acuerdo en 1998, hasta 2008, sus exportaciones crecieron, en promedio un 15,6% a.a., en tanto que las importaciones aumentaron un 12,6% a.a. Otro ejemplo es Chile, cuyas exportaciones aumentaron a un ritmo anual promedio de 25,9% entre 2003 y 2008 y lasimportaciones aumentaron a razón de 15,6% a.a. En ambos los casos el flujo de comercio se incrementó fuertemente.

1. Perspectivas de una Conclusión Exitosa del Acuerdo

Sin duda, en medio del  agravamiento de la crisis económica en la zona del euro y en un entorno internacional poco propicio para movimientos de liberalización, el anuncio del relanzamiento de las negociaciones no dejó de ser sorprendente, en especial después que un grupo de diez países europeos, liderados por Francia, divulgaron un manifiesto contrario al reinicio de las negociaciones. El argumento esgrimido por estos países es que ese movimiento enviaría una señal muy negativa para la agricultura europea, que ya viene enfrentando grandes desafíos.

La posición de este grupo de países europeos contrarios  a concesiones en el área agrícola introdujo mucho pesimismo  en la  posibilidad de una conclusión exitosa de la negociación, pues lo que los países del MS esperan con el relanzamiento de las negociaciones es precisamente mayores avances de UE en el capítulo agrícola del Acuerdo.

Por el lado europeo, la demanda será por mayor apertura en el sector industrial de los países del MERCOSUR, así como en el sector de servicios y compras gubernamentales. La falta de flexibilidad de la UE para ampliar sus concesiones en el área agrícola y la del MERCOSUR para ampliar sus ofertas de apertura en bienes industriales y servicios fueron la razón para la suspensión de las negociaciones en 2004. La pregunta es si hay razones en la presente coyuntura  para suponer que los dos bloques irán a flexibilizar sus posiciones en esos temas y viabilizar un  acuerdo equilibrado  de asociación económica.

Los acuerdos firmados en la VI Cumbre de Madrid entre la UE y Centroamérica y con Colombia y Perú puede ser un indicador de las concesiones y de las demandas que la UE hará en esta nueva ronda de negociaciones con el MS.  En esos acuerdos, el sector industrial será completamente liberalizado en ambas direcciones, favoreciendo las exportaciones europeas. Además el sector automotriz será liberalizado progresivamente en un período de 10 años. En el sector de servicios las empresas europeas tendrán un mejor acceso a la región andina y centroamericana   y la completa protección de denominaciones de origen europeas. Como contraparte para estas concesiones la UE mejoró el acceso a productos agrícolas de la región, como banano, carne, arroz, azúcar, café. Además, el nuevo acuerdo convierte en permanentes las ventajas comerciales que otorgaban los europeos a la región a través del Sistema General de Preferencias (SGP).  Es importante señalar que las principales concesiones agrícolas hechas por la UE  incluyen principalmente productos tropicales (banano, café), no producidos por los países europeos, y cuotas en dimensiones tales que no afectan demasiado los productores europeos, siendo 10 mil t de carne, 20 mil t de arroz y 12 mil t de azúcar.

La realidad de los países del MERCOSUR es diferente.  Estos países, en especial Brasil y Argentina, tienen una economía más diversificada, contando con una base industrial ya consolidada. El sector automotriz,  al contrario de otras economías latinoamericanas, está bastante desarrollado y emplea cantidades significativas de mano de obra.  Por ejemplo, algunas marcas europeas como la italiana Fiat y la Alemana  Volkswagen producen más automóviles en sus plantas de Brasil que en las matrices.  Difícilmente el Mercosur va a estar de acuerdo con una liberalización completa del sector automotriz en un plazo de 10 años como aceptaron  las demás economías latinoamericanas. En el tema de las compras gubernamentales, hay resistencias del MERCOSUR a  conferir  trato nacional a las empresas europeas, debido a que existen políticas en el bloque para privilegiar a las empresas nacionales en las compras públicas. A veces, incluso, se compra más caro para asegurar una reserva de mercado para proveedores  nacionales.

Por el lado agrícola, donde el bloque sudamericano tiene ventajas competitivas, la propuesta de los europeos prevee un acceso limitado por medio de cuotas en los productos de interés del MS. Las cuotas ofrecidas por la UE en 2004[1], distribuidas por etapas[2],  fueron consideradas insuficientes  por el MERCOSUR para compensar r las concesiones industriales, en servicios y en compras gubernamentales.  Además, como no existía seguridad sobre la efectiva conclusión de la Ronda Doha,  40% de la cuota quedaría en la incertidumbre.  No hay duda de que la oferta fue muy modesta y, sin embargo, no hay indiccios ahora de que la UE esté dispuesta a mejorarla.  Del lado del MERCOSUR hay pocas señales de una mejora substancial de la oferta en la parte industrial. Las restricciones a las importaciones de productos industriales que tienen una oferta nacional similar han sido frecuentemente adoptadas por socios del MS,  lo que es una señal de que el MS quizás tampoco está preparado para mejorar su oferta en esta área.

El riesgo que el MS puede enfrentar nuevamente es la incapacidad de sus socios para coordinar una posición común que pueda ser considerada mínimamente atrayente para lograr un acuerdo con la UE.  Los niveles de desarrollo asimétricos entre sus miembros que han dificultado consensuar posiciones negociadoras conjuntas aceptables para terceros países han imposibilitado que el bloque sudamericano lograra acuerdos económicos relevantes. La falta de acuerdos comerciales con otros bloques ha contribuido a estancar el proceso de avances en la integración regional. La eliminación de las trabas internas para la libre circulación de bienes y servicios exigida por la UE, sería una importante contribución para la profundización de la integración regional.

Lo que se quiere decir es que en  el Acuerdo con la UE, además de los impactos estrictamente comerciales, hay que considerar otros aspectos, como  el impulso que se puede generar para avanzar en el proceso de integración y  la construcción de un espacio económico más atractivo para atraer inversiones extranjeras. Para ello se requeriría avanzar en la definición de reglas más claras y previsibles en el capítulo de inversiones, como ha sido práctica corriente en los acuerdos patrocinados por la UE.

Es fundamental llamar la atención sobre la importancia de un acuerdo de inversiones con la UE.  La UE ya es la principal fuente de inversiones externas para el MERCOSUR, con un monto actual que asciende a US$ 165.000 millones. Se estima que este monto deberá aumentar si el acuerdo birregional  fija condiciones regulatorias más transparentes y estables para los inversionistas. El MS es un gran demandante por inversiones en infraestructura y logística de transporte, energía, comunicaciones, etc. El acuerdo con la UE podría facilitar el ingreso de parte de los recursos necesarios para superar estas deficiencias. Por fin, el acuerdo birregional fortalecería el proceso de integración regional, forzando cambios institucionales y reduciendo las arbitrariedades ad-hoc que se han multiplicado en los últimos tiempos.

En estos últimos seis años en que las negociaciones estuvieron estancadas el mundo cambió mucho. Un acuerdo comercial  ambicioso, con una agenda actualizada, que contribuya para la liberalización del comercio y la creación de un entorno con previsibilidad de reglas para el desarrollo de los dos bloques con la dimensión económica y grado de complementariedad del MS y UE sería sin duda una buena noticia. Pero la coyuntura económica y la falta de flexibilidad de ambos bloques pueden impedir que se logre un acuerdo ambicioso.  Solamente una fuerte voluntad política podría superar esas  dificultades.

Para concluir, se puede decir que en caso de que la negociación sea exitosa, el acuerdo de asociación económica UE-MERCOSUR conformaría el mayor bloque comercial del planeta, con una población de casi 600 millones y un PIB estimado de US$10,0 billones, aunque con profundas asimetrías en el desarrollo socio-económico de sus participantes. Sin embargo, una asociación equilibrada entre los dos bloques solamente será exitosa, con beneficios para todos, si la liberalización de los flujos de bienes, servicios y demás reglas ocurre en ambas direcciones, permitiendo que cada bloque ejercite sus ventajas comparativas y competitivas.

[1] Carne de vacuno - 100 mil t, porcina – 11 mil t, aves – 75 mil t, etanol – 1 millón de litros, maíz – 700 mil t, trigo – 200 mil t, arroz – 40 mil t, leche em polvo, Banano – 30 mil t, Queso – 20 mil t y ajo – 10 mil t.

[2] La primera etapa (60% de la cuota) seria desde que el acuerdo entrara en vigencia y el 40% restante en  la segunda etapa seria otorgado cuando se concluyera  la Ronda Doha.

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